서 론
미국에서 계획가(Planner) 또는 도시계획가(City Planner)로 불리우는 사람들이 있고, 이들은 대개 대학원에서 도시계획학 또는 도시 및 지역계획학을 전공한 사람들로서 이와 관련된 직업에 종사하는 사람들을 일컫는다고 본다. 물론 도시계획이라는 분야가 행정, 건축, 건설, 부동산개발 등의 분야들과 두부모 자르듯 구별할 수도 없는 성격인 것도 사실이기 때문에, 대학이나 대학원에서의 전공이 도시계획만이 아닌 건축, 토목, 행정 등 다양한 배경에 직장도 공공기관, 일반회사, 학계 등 아주 다양할 수 있고, 행정가이면서도 도시계획가이기도 하고, 건축가이면서 도시계획가이기도 하고, 개발업자이면서 혹은 기업경영자이면서 도시계획가로 불리우는 경우도 많다고 본다.
본 기고문에서는 도시계획가의 자격, 역할, 운영사례를 미국의 공공기관, 특히 지방정부에서의 경우를 중심으로 설명해 나가고자 한다. 필자는 미국의 대학원에서 도시 및 지역계획학을 전공하였고, 로스앤젤리스시정부에서 도시계획분야의 직종에 다년간 근무하였으며, AICP(American Institute Certified Planner)자격을 보유하고 있어서, 얼마간은 미국에서의 제도와 역할에 대해서 설명할 수 있을 것이라고 본다.
도시계획관련 직종 및 임용
로스앤젤리스시정부는 7만명 정도의 방대한 조직을 가지고 있고, 채용되는 인원과 종류도 아주 다양하다. 도시계획직종은 대개 도시계획분야의 석사학위 이수자를 지원자격으로 하고 있으나, 다른 전공의 사람들도 경력에 따라서는 도시계획관련부서와 직종에 지원할 수 있다. 현재 로스앤젤리스시정부를 비롯한 지방자치단체에서는 그 도시의 규모에 따라 도시계획국을 중심으로 도시계획직 직원들을 적게는 2-3명에서부터 많게는 수백명에 이르기까지 다양하게 임용하고 있다.
도시계획직은 연방정부와 주정부에도 있을 수도 있지만 도시계획의 기능자체가 지방정부에 집중되어 있고 대부분의 고용이 지방정부에서 이루어진다고 보면 된다. 임용방법은 도시에 따라 다를 수도 있지만 대부분 공채를 통하여 이루어진다.
인구 350만의 로스앤젤리스시정부의 도시계획국(City Planning Department)에서는 300여명의 전체직원 중 150명 정도가 도시계획직으로 분류되고 임용이 된다. 주택국(Housing Department)에서도 300명의 직원 중 10명 정도가 도시계획직(Housing Planner)으로 분류되어 정책 및 기획실(Planning and Policy Section)에 근무하고 있으며, 커뮤니티재개발국(Community Redevelopment Agency)에서도 350명의 직원 중 100정도가 도시계획직으로 분류되고 있다. 이외에도 사회개발국, 교통국, 공원국, 항만국, 공항국 등 많은 부서에서 도시계획직 혹은 유사한 직종의 인력들을 고용하고 있다.
인구 900만의 로스앤젤리스카운티정부에도 지역계획국(Regional Planning Department)이 있어 100명 정도의 도시계획직을 고용하고 있다. 로스앤젤리스지역에는 인구 5만에서 40만에 이르는 150여개의 중소도시가[1] 존재하는데 이들 도시들도 적게는 2-3명에서 20-30명에 이르는 도시계획가들을 제각기 임용하고 있다. 또한 이 지역에는 Southern California Association of Government(SCAG)라는 기관이 있어 남부캘리포니아 지역의 전반적인 교통, 토지이용, 환경보전 등의 계획을 세우며 각 도시들과 협력하는데, 도시계획가들을 고용하여 대개 연구위주의 프로젝트들을 수행한다.
이들 직종은 대개 도시계획가(City Planner)로 분류되고 불리우나, 그 체계를 좀더 자세히 살펴보면, Assistant City Planner, Associate City Planner, City Planner, Senior City Planner로 분류될 수 있다. Assistant City Planner에서 Associate City Planner로 승진하는데 필요한 최소기간은 2년이나 대개 3-4년 정도 걸리며 공개경쟁의 승진시험을 거쳐야한다. Associate City Planner에서 City Planner로 승진하는데 필요한 최소기간은 3년이나 대부분 5년에서 10년 걸려 승진을 하며 Associate City Planner혹은 City Planner로서 평생을 지내는 경우가 대단히 많다. Senior City Planner는 대개 Section Manager로서 한정된 사람들만이 승진할 수 있다고 보면 된다. 또한 이 정도 수준의 도시계획가들은 미국의 수많은 도시들의 Planning Director로서 임용될 기회는 얼마든지 있다고 보면 된다.
도시계획가들의 보수는 지방자치단체에 따라 다르나 다른 직종에 비하여 좀 높게 책정되어있다. 대학이나 대학원에서 도시계획을 전공하였을 경우 첫 임용되는 직책이 Assistant City Planner인데. 로스앤젤리스시정부의 경우 연봉과 근무조건이 좋아서 보통 십대일에서 수십대일의 경쟁을 거쳐 임용되는데, 연봉의 경우, 예를 들면 전문행정담당의 직종으로 그 분야의 대학이나 대학원출신들이 첫 임용되는 Management Analyst 1이라는 직급이 있는데, Assistant City Planner의 연봉은 이보다 한 단계 높은 Management Analyst 2와 같은 수준에서 시작된다. 물론 대부분 고졸 출신으로 임용되는 Clerk Typist내지 Administrative Assistant와는 그 임무나 연봉에서 큰 차이가 존재한다.
필자가 근무하던 1995년을 기준으로 생각을 한다면 Assistant City Planner가 연봉 4-5만불, City Planner는 6-7만불, Senior Planner들은 8-9만불 수준이며, Planning Director는 13-15만불로서 미국 전체 공무원들 중 가장 높은 수준을[2] 나타내고 있다. 주정부의 국장들이 8만불, 연방정부의 국장들이 12-13만불 수준임을 감안한다면 아주 높다고 볼 수 있다. 미국에서는 한국의 공무원제도와는 다르게 경력자들이 중간계층으로 임용될 기회가 많이 있다. 물론 자체 승진자가 유리하기는 하지만 많은 외부 경력자들이 로스앤젤리스시정부에도 임용된다. 도시계획국인 경우 경력자 임용은 Associate City Planner가 대부분인데, 때에 따라서는 City Planner나 Senior Planner로 임용되는 경우도 있다. 물론 Planning Department의 Director나 Housing Department의 General Manager도 전국에서 응모하여 임용된 도시계획가들이었다. 물론 이들은 직책도 높고 보수도 높은 반면 책임도 커서 문제시에는 항상 물러갈 태세가 되어 있어야 한다.
커뮤니티재개발국 같은 곳은 로시앤젤리스시의 산하기관이면서도 재정만이 아니라 인사도 따로 집행을 하는데, 정통적인 도시계획가로서의 경력만이 아니라 커뮤니티, 일반회사, 학계에서의 경력 등을 고루 감안하여 고급인력들을 신축성있게 임용하고 있다.
도시계획가의 역할
지방정부의 전통적인 직종인 행정담당자(Management Analyst), 공학기술담당자(City Engineer) 등에 비하여 도시계획가로 표현되는 도시계획분야의 직종은 그 역사가 길지 않다. 그러나 도시계획가 내지 도시계획전문위원(City Planning Commissioner)라는 직책이 몇 개 도시에 나타난 이래 70-80년 이상의 세월이 지난 지금은 모든 지방정부에서 도시계획가를 임용하고 있다. 카운티정부, 주정부에서도 도시계획가들을 임용하고는 있으나, 도시계획의 기능이 주로 지방정부에 집중되어 있기에 대부분의 도시계획직종이 지방정부에 개설되어 있다고 볼 수 있다.
이들 도시계획가들의 역할을 로스앤젤리스시정부 도시계획국의 기능에 비추어 설명해보기로 하겠다. 첫째, 도시계획국은 로스앤젤리스시의 중장기도시계획, 36개 커뮤니티계획, 지역지구제(Zoning), 특별지구계획(Special District Plans)등을 세우고 이들을 주기적으로 수정한다. 중장기도시계획이나 커뮤니티계획에는 토지이용계획, 교통계획, 주택계획, 공원계획 등이 포함되어 있다. 지역지구제는 각 지번(Parcel)들의 건물의 용도, 높이, 크기, 건폐율, 용적률, 셋백(Setback), 주차공간 등 구체적으로 규정해주는 지침이다. 이들 지역지구, 토지이용 변경신청이나 Variance와 Special Permit에 대한 심의도 담당한다.
둘째, 도시계획국은 건물국과 함께 건물허가과정에 관여하는데, 건물국이 제안된 건물의 안전을 위한 건물디자인에 중점을 둔다면, 도시계획국은 제안된 건물이 각종 토지이용계획이나 지역지구제에 적합한지 판별을 한다. 또한 도시계획국은 환경영향평가과정을 통하여 제안된 건물이 주변환경에의 어떠한 나쁜 영향을 미칠지 판별하고 이를 최소화하기 위한 저감방안을 부여한다.
도시계획가들은 위와같은 방대한 기능들을 수행하는데 있어서 주된 역할을 감당하는데, 그 계획을 세우고 건물을 허가하는데 있어서는 법률로 정해진 절차에 따라야 하기 때문에 대민창구에서의 신청서접수에서부터 공청회, 자문위원보고, 시의회보고에 이르기까지 다양한 업무를 처리하여야만 하는 것이다. 또한 이러한 작업들은 하나 하나가 프로젝트신청자는 물론 일반시민들의 경제, 사회, 문화, 심리에 이르기까지 지대한 영향을 미치게 되므로 신중하고 공정하게 수행되어야 하는 것이며, 도시계획가들은 기술적인 분석능력만이 아니라, 종합적인 사고능력과 도시계획가로서의 양식(Ethics)을 갖추고 있어야 하는 것이다.
예를 들어 특별지구지정이나 특별허가의 예를 든다면, 담당 도시계획가는 이를 위하여 인구분석, 지역분석, 미래예측을 위하여 자료를 모으고, 통계분석프로그램(SAS)과 지리정보시스템(GIS) 등을 이용하여 분석, 예측을 하며, 이를 바탕으로 종합보고서를 작성하고, 전문위원들과 시의회에 보고를 해야하고, 의사결정자들을 설득할 수도 있어야 하기 때문에, 이들은 학술적인 면, 기술적인 면, 종합발표능력에 있어서도 자질을 갖추고 전문화되어 있어야 한다. 또한 도시계획직종은 미국의 지방정부에서는 엄선된 인재들이 임용되고 이들이 경력을 쌓아가면서 시장(Mayor or City Manager)을 포함한 도시관리자(Department Manager or City Councilman)로 진출할 수 있는 길이 크게 열려 있다고 볼 수 있다.
이들 도시계획가들이 자기의 직무와 관련된 회합체로는 미국도시계획학회(American Planning Association)라는 방대한 조직이 있으며 각 지역마다 지역모임이 활성화되어있다. 예를 들어 로스앤젤리스 지역에는 American Planning Association LA Chapter가 존재한다. 대부분의 도시계획가들은 학생시절부터 이 조직의 회원이 되며, 직장을 잡은 후에도 이 조직의 회원으로서 또 그 지역 조직의 회원으로서 각종모임과 교육의 기회를 갖는다.
이와 관련된 자격으로는 AICP(American Institute Certified Planner)로서 American Planning Association에서 시험과 회원을 관리한다. 응시자격은 인정된 학교에서[3] 도시계획분야로 석사학위를 마치고 2년 이상의 실무경력을, 도시계획관련 학사학위를 지닌 사람은 5년의 경력을 요구한다. 이 자격시험은 도시계획전반, 즉 이론, 실무, 윤리에 걸친 종합시험의 형태로 진행이 되며, 이 자격을 지니면 실무에서의 능력을 어느 정도 인정해 주는 것으로 한국의 도시계획기술사와 비슷하다고 할 수 있겠다.
필자의 경험과 도시계획가
필자는 한국에서 건축학으로 학부과정을 마치었고, 대학원 도시공학과에서 도시계획과정을 1년 수료하였다. 그후 도미하여 1985년에 도시 및 지역계획학석사를, 1989년에 도시계획학박사를 마치었다. 박사과정 재학중에서부터 졸업후까지 LA Neighborhood Housing Services(NHS)에서 도시계획인턴으로, 종합건설회사인 Extra Builders에서 프로젝트매니저로 일하다가 1990년 3월에 로스앤젤리스시정부에 Assistant City Planner로 임용되었다. 이를 위하여 수십대1의 공개경쟁시험을 치루었는데, 시험방법은 1차 필기 2차 면접으로서, 필기시험에서 보통3배수를 뽑고 면접에서 최종선발자들을 뽑아내었는데, 필기시험이 논술형식의 평이한 내용이라면 면접시험이 좀더 광범위하고 실제적인 질문들을 하는 편이었다.
본인은 첫 임용장소가 도시계획국의 환경영향평가섹션(Environmental Impact Review Section)이었다. 이곳에는 10명정도의 도시계획가와 5명 정도의 기술지원스텝들이 있었는데, 이곳의 임무는 도시계획변경, 지역지구변경, 각종프로젝트의 환경영향평가를 담당하는 곳으로서, 서류를 접수하고 평가서를 작성하고 이를 의사결정자들에게 보고하는 것이었다. 이곳에서 필자의 임무는 1차환경영향평가서를 작성하고 로스앤젤리스시의 환경영향평가지침서를[4] 완성하는 것이었다.
미국의 환경영향평가는 크게 두 가지로 나뉘는데, 몇 가지 범주의 예외를 빼고는 대부분의 프로젝트는 1단계환경영향평가를 하게 되어 있고 그 영향이 심각하다고 여겨지는 프로젝트는 2단계의 환경영향평가를 하게되고 환경영향평가서를 작성하게 되어있다. 1995년에 로스앤젤리스시에서 1단계환경영향평가는 3,000건 정도였고 2단계환경영향평가는 대단위 프로젝트들로서 30건 정도였는데 그 기간은 보통 각각 3주, 1년 정도 걸렸다.
필자가 1년여후 공개경쟁시험을 거쳐 임용된 곳은 주택국이었고 직책은 주택계획 및 경제분석가(Housing Planning and Economic Analyst)였다. 그 당시 주택국의 제너럴매니저는 도시계획가로서 십수년 동안 비영리단체를 이끌며 일을 해오다가 임용된 사람으로서 로스앤젤리스시의 주택문제, 특히 저소득주택건설 및 보급에 관심을 기울이고 있었고 자기 직속산하에 정책 및 기획실(Planning and Policy Section)을 두고 10명 정도의 도시계획가를 기용하였다.
주택국에서 하는 일은 로스앤젤리스시의 전반적인 주택수요, 저소득층과 노인층, 장애인들을 위한 주택수요를 파악하고, 이 공급계획을 세우고 자금을 확보하고, 비영리단체와 함께 특수수요의 주택이나 사회복지시설을 짓고 운용하는 것이었다. 또한 주택국은 슬럼지역 동네의 재개발을 위한 프로그램을 개발하고 직접 커뮤니티의 리더들을 교육시키고 연방정부와 주정부에서 자금을 확보하는 일을 했었다. 이곳에서 필자의 임무는 주택수요분석, 로스앤젤리스의 종합중장기주택계획인 CHAS(Comprehensive Housing Affordability Strategy)[5] 작성, 로스앤젤리스중장기도시계획 재작성(Los Angeles Comprehensive Plan Revision), 건설허가과정 신속진행을 위한 위원회(Building Permit Streamlining Committee)참여 등이었다.
필자가 공부한 학교에는 미국학생들과 아울러 많은 외국학생들이 유학하고 있었는데, 미국학생들은 석사과정을 마치면 대부분 지방정부의 도시계획직으로 진출하며, 시의원 보좌관, 일반기업의 도시계획가로 임용이 되거나 유엔, 월드뱅크같은 국제개발기구에 취직을 하는 경우도 많았다. 외국인학생들은 학위이후 자기나라로 되돌아가기도 하지만 인턴쉽으로 지방정부 도시계획인턴으로 취직했다가 혹은 개인회사에 취직했다가 영주권을 얻고 관련분야에 종사하는 경우가 많았다. 박사과정은 제한된 수의 학생들이 몇 년의 경력 이후에 시작하는 경우가 많았는데, 졸업이후에는 직접 학교로 진출하는 경우도 있지만, 분야의 특성상 관련분야의 일반회사, 연구기관, 지방정부에 취업하여 경력을 쌓다가 학교로 진출하는 경우가 많았다.
필자는 학위과정 중에 인턴쉽을 하면서 도시계획가로서의 경력을 미국의 대도시에서 쌓아보고 싶었고, 이미 영주권을 보유하고 있었기에 별 어려움없이 로스앤젤리스 시정부의 도시계획직 공개채용시험에 응시할 수 있었다. 필자는 그 당시 학위과정을 마치었고, 연관경력을 어느 정도 쌓고 있었으며, 토종미국인들(Native Speakers)에 비하여 언어구사능력은 좀 떨어질 수 밖에 없었다고 보나, 인터뷰를 또박또박 진지하게 할 수 있었기에 높은 성적으로 임용되고 짧은 시일내에 승진의 기회를 가질 수 있었다고 본다.
결과적으로 필자는 로스앤젤리스 시정부에서 도시계획국에서 1년여, 주택국에서 5년 동안 근무를 했다. 필자는 1992년에 AICP시험에 합격하고 지금까지 자격요건을 유지하고 있으며, 1995년 8월에 귀국하여 한동대학교 건설도시환경공학부에서 도시계획분야의 강의를 담당하며 오늘에 이르고 있다.
요약 및 시사점
– 미국 지방정부에서의 도시계획직종은 전통적인 행정담당직종(Management Analyst), 공학기술담당직종(City Engineer)들과 함께 많은 수의 전문인력을 고용하는 직종이다. 도시계획직종에 응시하고 임용되기 위한 조건은 도시계획관련학과의 석사과정 이수이다.
– 도시계획직종은 도시의 중장기계획작성, 지역지구제의 운용, 건물허가과정 참여, 환경영향평가집행 등 고유한 업무뿐만 아니라, 이들을 지원하기 위한 토지이용관련자료 유지, 지도 제작 및 GIS운용, 인구 및 지역분석, 계획 및 연구기능 등이 주어진다.
– 도시의 중장기발전계획, 토지이용변경, 건물허가 등 도시계획관련 업무는 그 도시와 시민들에게 물리적, 경제적, 사회적, 심리적인 큰 영향을 미치는 것이기에, 그 담당자들은 관련전공의 이론과 기술에 숙달되고, 지역사회를 잘 파악하며, 업무에 익숙하여야 할 것이며, 도시계획가로서의 사명과 윤리를 교육받고 실천할 수 있어야 한다는 등의 자격요건을 갖추어야한다.
– 미국에서의 이러한 도시계획관련 업무가 한국의 지방정부에서도 방대하게 행하여지며, 이를 담당하는 사람들은 대개가 행정직의 직원들이다. 그러나 사회가 발전하고 도시계획관련업무가 복잡해지고 전문화됨에 따라서 담당자들을 이 방면의 전문교육을 받은 인재들로 구성하여야 할 것으로 본다.
– 국제화시대를 맞이하면서, 한국 지방정부의 도시계획담당자들도 이 분야의 국제적인 조직에 가입을 하거나 도시간의 교류를 통하여 선진국의 도시계획가들과 전문적인 지식과 경험을 나눌 경우가 많아 질 것으로 예상되는데, 선진국이 그러한 것처럼 한국 지방정부의 도시계획을 담당하는 직원들도 차차 도시계획 및 관련분야를 전공한 사람들로 구성되어야 할 것으로 본다.
– 연관분야의 다양한 경력과 자격의 소유자들이 도시계획직종의 중간계층으로 영입될 수 있다면 전문성과 종합성을 요구하는 도시계획분야의 특성상, 인사제도의 융통성상 장점이 많을 것이므로 도시계획직을 위한 선진국의 인사운용제도를 좀더 세밀히 연구해 볼 필요가 있다고 본다. (끝)
주석)
[1] 로스앤젤리스메트로폴리탄에는 1,200만의 인구가 모여살고, 그 안에 인구 900만의 로스앤젤리스카운티와 250만의 오렌지카운티가 있다. 로스앤젤리스시는 그 메트로포리탄의 가장 중심부로서 350만의 인구로 구성되어 있으며, 그 주변에는 40만 인구의 롱비치, 30만 인구의 파사디나, 글렌데일을 비롯하여 인구 5만에서 10만에 이르는 소도시들이 150개나 존재하며 각기 독립적인 행정력을 발휘한다.
[2] 뉴욕, 로스앤젤리스, 시카고 등 대도시의 시정부는 그 규모도 방대하고 정치적인 힘도 강하다. 시장들은 말할 것도 없지만 City Planning Department Director, Housing Department General Manager 등 일부 시정부의 국장들은 연방정부의 장관급에 맞먹을만한 정치적인 역량과 힘을 지니고 있다.
[3] 미국에는 도시계획분야의 교육을 평가하는 제도가 있어 주기적으로 각 학교의 프로그램을 종합적으로 평가하고 합격, 불합격을 판정한다. 이 기관은 미국전체 도시계획 교육관련 대표들이 모여 만든 총체적인 집합체(Association of Collegiate Schools of Planning)로서 그 공신력이 크다.
[4] 필자가 프로젝트매니저로 수행, 완성했던 로스앤젤리스시의 주요 환경영향평가지침서는: Environmental Impact Report Manual for Private Projects, 1990.
Environmental Impact Initial Study Manual, 1991.
Environmental Impact Assessment Procedure Manual, 1991.
[5] CHAS(Comprehensive Housing Affordability Strategy)는 각 도시의 주택현황과 장기적인 주택보급을 위한 구체적인 계획서로서, 연방정부로부터 요구사항이었으며 자금지원을 받기 위한 프로포절의 역할을 담당하였다. 본인은 로스앤젤리스시의 CHAS 작업에 참여한 3명중 한사람인데, 본 프로젝트가 1994년 미국도시계획학회에서 이 분야 최우수상을 수상하였다.
구자문, 한국국토.도시계획학회 2001년 추계학술대회, 홍익대학교, 2001.10.19.
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