주택정책의 중요성과 복합적 파급효과
구 자 문 한동대 교수
요즈음 주택정책의 향방에 많은 국민들이 촉각을 세우고 있다. 주택은 다양한 기능과 함께 주거로 불리며 인간의 삶 유지를 위한 필수요소가 되어 있다. 원시시대에도 주거가 필요했지만 현대에는 주거의 필요성과 중요성이 더욱 강조되고 있다. 주택가격은 건물과 토지가격으로 구성되는데, 단독주택가격은 대부분 토지가격으로 결정되지만, 고층아파트는 토지와 건물이 대등하게 총체적인 가격을 형성하고 있을 것이다. 이러한 주택과 토지가격은 용도지구, 역세권여부, 학군평판 등 그 위치와 수요 및 공급에 의해 종합적으로 결정될 것이다.
근래에 들어서 한국의 대도시를 포함한 많은 세계의 도시들에서 주택가격의 급등과 구매능력(Affordability)이 문제가 되고 있다. 도시로 인구가 몰려들어 주택이 부족하고, 다양한 소득계층과 취약계층이 크게 존재하는 상황에서 높은 주택가격이 문제가 되고 있고, 저소득 및 취약계층의 낮은 소득과 주거의 질이 문제가 되고 있다. 미국을 비롯한 많은 나라의 헌법이 ‘모든 국민은 양호한(Decent) 주거에 살 권리를 가졌다’고 명시하고 있다. 그 정의 자체도 모호한 면도 있지만, 저소득층을 포함한 모든 국민들이 양호한 주거에 살고 있다고 장담하기 힘든 것이 가장 부유하다는 미국의 사례이기도 하다.
미국의 대도시중 하나인 로스앤젤레스의 경우, 중간주택가격이 60만불에 달하고 이를 무리 없이 구입하거나 임대할 수 있는 계층이 상위 30-35% 정도에 지나지 않는다고 한다. 미국의 경우 자기 소득의 25-30% 혹은 이상을 주거비로 쓸 때 문제가 있다고 판단하며, 대도시의 많은 계층들이 주거문제로 큰 어려움을 겪고 있다고 진단하고 있다. 이는 한국 수도권의 경우도 마찬가지이다. 강남 같은 일부지역의 경우 주택가격이 세계적인 수준일 정도로 매우 높고, 수도권의 다른 지역들도 그만큼은 아니더라도 가격이 매우 높다. 물론 동네마다 다른 다양한 성격에 따라 가격차이가 나기는 하지만, 중저소득층의 경우 수도권 어느 동네에서든 주택의 구매나 임대가 쉽지 않다. 서울메트로폴리탄지역도 이러한 면에서 차차 로스앤젤레스와 같은 다핵도시이자 각 커뮤니티가 각기 다른 기반시설, 쾌적도, 세금, 학군 등과 함께 크게 다른 주택가격을 지녀, 주민들 각 가정의 경제력과 취향 내지 선호도에 따라 형성된 나름의 사회계층상황에 따라 동네와 주택선택이 가능한 도시로 변모되고 있는지도 모르겠다.
서울에서는 미국에서처럼 소득·인종·취향에 의해서라기보다 소득에 따른 주택수요계층이 존재한다고 본다. 부유한 계층은 고가의 뉴스타일·첨단주거가 지어지면 그리로 이동하게 될 것이다. 미국에서 중고가격대 주택시장이 활발히 작동되는 이유는 잘 정립된 ‘5~25% 착수금 장기저리 주택융자(Mortgage)’, 낮은 관련 세금 등에 동반된 주택수요 때문이다. 이에 따라 주택시장은 활발히 작동하며, 이 주택경기가 국가경제의 큰 기여요소임을 다들 잘 알고 있다. 또한 중고소득층주택이 공급되면 필터링(Filtering)효과에 의해 중저소득층이 혜택을 볼 수 있음도 잘 알고 있으나, 한국의 경우 그 물량이 만족스럽지 못함이 문제이다. 이를 타개하기위해 주택이 더 지어져야하고, 저가아파트 건설비율을 높이기 위해 다양한 조닝인센티브(Zoning Incentive)가 주어지고, 저렴한 택지가 공급되고, 주거이동방해요소들이 제거되어야 한다.
그렇다면 새집을 구매할 수 없고 필터링혜택을 보지 못하는 저소득층의 주거향상은 어떻게 꾀할 것인가? 이는 주택정책 하나로 해결되는 것이 아니고 전반적인 경제발전, 소득향상, 사회문화발전 등과 통합적으로 이루어져야 하는 것이다. 이러한 가운데 정부의 ‘공공임대주택건설’과 ‘주택보조금 하우징바우처(Housing Voucher)’가 저소득층을 위한 주된 지원수단인 미국의 경우를 벤치마킹 할 필요가 있다. 정부의 다양한 예산 가운데 저소득층과 노인층 주거향상을 위한 투자를 좀 더 확보할 필요가 크다고 본다. 주택시장 활성화는 당연히 중요하므로 고소득층에서 중저소득층에 이르는 하위시장들의 경기가 활발하도록 정부차원에서 공급자와 수요자들에게 세제혜택, ‘낮은 착수금 모기지’ 등 인센티브를 제공할 필요가 있다. 주택경기와 일반경기는 반박자 차이로 서로를 견인하고 보완하는 경향이 있다. 따라서 보유세, 양도소득세, 선분양제·후분양제, 이자율 등의 조정도 파급효과를 종합적으로 판단하여 신중할 필요가 있다.
공공정책이든 사업이든 타당한 이유에 의해 목표가 세워지고 그 산하에 가능한 세부목표와 프로그램들이 세워지고 스케줄에 맞춰 실행계획들이 추진된다. 그 세부목표나 프로그램들이 실행되기 위해서는 다양한 대안들이 제안되고 비교·평가되어야 한다. 이러한 절차를 거치더라도 사회에서 문제가 불거지는 것은 사회 자체가 복잡다단해지고 이해관계가 복잡해졌기 때문이다. 따라서 모든 정책이며 사업들도 그 분석에서부터 시행에 이르기까지 기술적인 완벽성과 다양성을 검토할 뿐만 아니라 그 영향에 대해서도 종합적인 판단을 해야 한다. 하지만 예나 지금이나 한 정책이나 사업으로 부터는 ‘이익을 얻는 이도 있지만 잃는 이도 있기 마련’이다. 그래서 공공정책의 목표가 실제적으로 ‘많은 이들이 이익을 보되 일부들이나마 손해를 보지 않도록 노력’하는 것이다. 어쩔 수 없는 피해자들에게는 정당한 과정(Due Process)에 의한 정당한 보상(Due Compensation)이 필요한 이유가 여기에 있다. 또한 어떠한 목표가 단숨에 이루어질 수도 없고 타격이 없을 수 없으므로 점진적인 개혁이 필요한 것이다.
2018년 9월 30일
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